（注：本法律意见书向甘肃省人大常委会出具后，人大常委会经认真研究，采纳本所律师意见，修改了《甘肃省草原条例》的相关条款！）

甘肃省人大常委会：

甘肃宏略律师事务所（简称本所）系甘肃陇萃堂营养保健食品有限公司（简称“陇萃堂”）的法律顾问，今年四月中旬，“陇萃堂”接到甘肃草原监理站的一份《关于限期办理国家二级保护和地方重点保护草原野生植物收购、出售许可证和缴纳草原植被恢复费告知书》（简称告知书），该告知书要求“陇萃堂”首先到甘肃省草原监理站办理出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物植被恢复费缴纳事宜，然后到省农牧厅行政审批受理中心办理草原野生植物收购、出售许可证，否则，对企业要进行处罚。“陇萃堂”的相关负责人对省草原监理站要求缴纳草原植被恢复费以及办理收购、出售许可证的告知书持有异议。实际上，据我们所知，许多和“陇萃堂”一样经营野生和非野生植物产品的企业（门店）在接到该告知书后均持有异议。作为“陇萃堂”的法律顾问，我们自然查阅了告知书的内容，我们认为：省草原监理站向“陇萃堂”收取草原植被恢复费以及要求办理相应许可证的行为存在严重问题，并不合法，应当依法予以纠正，以维护国家法律（广义）的尊严和正常的社会经济秩序，维护相关企业的合法权益，为此，特出具本法律意见书。

一、郑重声明

1、作为企业的法律顾问，依法严格维护企业的合法权益，是我们的职责，而作为法律从业者，作为法律专业人士，维护国家法律的尊严和统一性，使国家法律得到正确实施和执行，更是我们义不容辞的责任，本法律意见书是站在法律的角度，本着客观、审慎的原则出具的。

2、本所律师不仅对告知书进行了认真查阅，而且对告知书所依据的相关法律文件进行了认真查阅。

二、具体法律意见

1、向处在流通环节末端的产品销售企业征收“草原植被恢复费”没有法律依据

《中华人民共和国草原法》第三十九条第二款规定：因建设征用或使用草原的，应当缴纳草原植被恢复费。这是草原植被恢复费的提法最早出现在法律中。这个规定相当明确，即草原植被恢复费系针对建设征用或使用草原（破坏或影响草原植被）的行为所设立的收费项目，征收的对象为建设征用或使用草原的单位或个人。省草原监理站向“陇萃堂”等企业所发的告知书引用的法律依据是《甘肃省草原条例》第二十八条和第二十九条以及（甘价费[2007]320）号文件。我们认为：（1）《甘肃省草原条例》是甘肃省人大常委会制定的地方性法规，显然，是为了实施《草原法》而结合本地实际作出的具体规定。《中华人民共和国立法法》第四条规定：立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。第六十三条第二款规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。所以说，地方性法规是以不超出法律、法规限定的范畴以及不和法律、法规相抵触为原则。《草原法》规定对于建设征用或者使用草原的情形或行为收取草原植被恢复费，这是合情合理的，符合事实求实、以实际出发的立法原则。按照《草原法》的规定，是否应当去收取草原植被恢复费，就是去看是否存在征用或者使用草原的行为，显然，是否存在征用或者使用草原的行为，是是否收取草原植被恢复费的界限及衡量标准，收取草原植被恢复费，目的是为了从源头上加强草原植物的保护。不存在征用或者使用草原的行为，就不应该去收取草原植被恢复费，《草原法》、《甘肃省草原条例》、“草原植被恢复费”，显然这一切都离不开“草原”这个根本，离开了“草原”，一切都无从谈起！省草原监理站引用《甘肃省草原条例》第二十九条之规定，显然是对该条例相关规定的错误理解，因为：根据《草原法》第三十九条第二款之规定，《甘肃省草原条例》第二十九条规定的因出售草原野生植物而应当缴纳草原植被恢复费的“出售”行为应当是使用草原的行为，即在草原上的采集出售行为；（2）若把这里的“出售”理解为只要是出售就是使用草原的行为，就要收取草原植被恢复费，既不符合《草原法》的明确规定，在逻辑上也是不成立的，草原野生植物从采集到变为商品最终到消费者的手中，要经过许多环节，光在流通领域就存在着多少个出售→出售→出售的环节，难道这些环节都是使用草原的行为不成？！若是这样去理解去认为《甘肃省草原条例》第二十九条的“出售”的话，那实际上连所有消费者也是草原的使用人，推而广之，每个出售食品的商家都是土地的使用者，都应当缴纳与土地相关的税费！这不是太离谱了吗？所以说，把《甘肃省草原条例》规定的应当缴纳草原植被恢复费的“出售”行为理解为所有出售行为，显然是错误的，违背了法律的规定，偏离了立法的本意！（3）根据《甘肃省草原条例》第四十条第二款规定，草原植被恢复费的具体标准由省人民政府依照国家有关规定制定，而《省物价局、省财政厅关于草原植被恢复费收费标准的通知》中的标准并不是“由省人民政府”制定，显然不符合《甘肃省草原条例》第四十条第二款的规定，从严格意义上说，这个文件因不符合制定程序而不具有法律效力，至少可以说，这个文件在立法上存在着瘕疵。何况，该文件是根据《草原法》和《甘肃省草原条例》作出的具体收费标准，没有也不可能规定所谓“出售”指的是所有出售的环节！

综上，向包括“陇萃堂”在内的流通企业收取草原植被恢复费没有法律依据，草原监理机构擅自扩大了行政收费管理的范围。

2、省草原监理站收取草原植被恢复费的做法本身就存在着很大的问题

我们对省草原监理站收取草原植被恢复费的具体做法提出意见，并不表示我们可能认同其向“陇萃堂”等流通企业收取草原植被恢复费的作法，而是为了让立法、政府主管机构更加清楚地看到存在的问题。今年3月下旬，省草原监理站的工作人员到“陇萃堂”等企业，对其销售（库存）的冬虫夏草、雪莲、藏红花等植物商品进行了登记，并以此作为收费的数量依据。这种作法本身就是错误和不妥的，因为：（1）“陇萃堂”经营的植物产品都有合法的进货手续，制成这些产品的来源很多，有的来自草原、有的来自非草原的林地、农区；有的是天然生长、有的是人工种植。如：甘草即有野生的，又有人工种植的，根据《中华人民共和国野生植物保护条例》第二条第二款的规定，我国所保护的野生植物是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。可见，所谓“野生植物”是指原生地天然生长的特定范围的植物。草原监理部门连这些植物到底来自原生地还是引种地，是天然生长还是人工栽培都没有弄清楚的情况下，仅仅以相应产品的数量作为收费的依据，显然本身就不合法、不科学！再如：锁阳即生长在草原，又生长在林地、农区，还生长在戈壁，如果按草原监理部门的做法，森林、草原、农业等多个相关部门对同一植物的产品销售商也实施同样的收费管理，势必造成市场的混乱无序。又如：银杏是国家明令禁止出售、收购的国家一级保护植物，如果将人工栽培的也等同天然生长，我省就不能发展极具地方优势的银杏等特色植物产业。（2）“陇萃堂”经营的植物产品即使是野生的并且来自于草原，也并不是全部来自本省境内，好多来源于青海、西藏、内蒙古、新疆等地，像藏红花还来于自国外，显然，这部分植物或者说产品根本就与甘肃的草原无关，更谈不上“使用”甘肃的草原，又有什么依据和权力收取（甘肃）草原植被恢复费呢？ ！         

3、向流通领域收取草原植被恢复费，必将使我省经营草原野生植物产品的企业受到严重的打击

我省经销土特产的企业，基本上是属于植物三、四级的销售商，已经按照国家规定向工商和税务部门缴纳了税费。我们认为，如果不加区别，就会出现对草原植物从采集、初级加工、产品生产到商品销售各个环节的重复收费、层层加码，这样势必造成相关产品成本的大幅度上升，必然严重制约我省依托特色植物的土特产业的发展。例如：目前我省冬虫夏草每500克的市场零售价为8万元，如果依草原监理部门按植物产品销售价加8%—10%的草原植被恢复费计算，光在这个环节我省冬虫夏草每500克的零售价就将提高到8.64—8.8万元，这样的价格已经远远高于相邻省份的市场售价，必然严重影响我省同类产品的市场竞争力，必然造成我省类似市场的萎缩，必然造成我省同类企业因严重亏损而倒闭。

4、草原监理部门要求处在流通环节末端的土特产销售企业办理收购、出售许可证的行为同样是对相关法律法规的错误理解

省草原监理站通知要求“陇萃堂”等企业首先办理植被恢复费缴纳事宜，然后到省农牧厅行政审批受理中心办理草原野生植物收购、出售许可证，否则，对企业要进行处罚。草原监理部门要求这些企业办理草原植物收购、出售许可证的依据是《甘肃省草原条例》第二十八条，我们认为这同样是对相关法律法规的错误理解。《甘肃省草原条例》第二十八条（第一款）规定：采集国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的，实行采集证制度，采集证当年有效；其收购、出售实行专营、许可证制度，许可为一次一批。从该条规定的表述不难理解，是对在草原上采集、收购、出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的采集人或初级产品加工生产企业办理相关证件，而不是到草原之外、到城市中要求从事野生植物三、四级的销售商办证。显然这种做法是对相关法律法规的错误理解，离开保护实体的草原，把依法应当加强草原源头保护的行为扩展到市场管理，把属于工商和税务部门管理的法定工作揽入草原监理部门的职责范围，不仅不能实现依法保护草原的目的，反而会造成草原现场监督管理的空白，造成市场管理的混乱。如果象草原监理部门一样，野生植物相关部门纷纷效尤，必将出现同一植物的生产、销售企业会同时收到不同部门要求办证，企业无法应对的混乱局面。何况，这些经销土特产的企业，均已按工商税务部门的管理规定，办理了经销土特产合法有效的经营许可证，依法营业多年。

最后，恳请相关部门对本法律意见书中所反映的问题引起足够的重视，使其依法得到及时、妥善地解决！以严格维护法律的尊严和正常的社会经济秩序，维护所涉企业的合法权益。

                         甘肃宏略律师事务

律师：王兴江

二00九年六月十六日